本文主要討論了中國公共數(shù)據(jù)運營的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題和發(fā)展前景，旨在提出一套完整的基于平臺雙邊效應的公共數(shù)據(jù)運營機制，從而更好地釋放數(shù)據(jù)的價值，促進數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。

隨著國家一系列關于數(shù)字經(jīng)濟、新質(zhì)生產(chǎn)力、數(shù)據(jù)要素市場等政策的出臺，公共數(shù)據(jù)的市場化與應用成為各省市地方積極推動的一項重要工作。據(jù)《全國數(shù)據(jù)資源調(diào)查報告（2023年）》顯示，2023年我國公共數(shù)據(jù)開放量同比增長16%，省級政府開放數(shù)據(jù)量比2022年增長18.5%。

隨著各地對公共數(shù)據(jù)市場化的重視和支持，許多數(shù)據(jù)企業(yè)也加入到公共數(shù)據(jù)運營探索的大潮流中來。本文將從“公共數(shù)據(jù)運營方”的角度，來探討如何體系化建立基于雙邊效應的公共數(shù)據(jù)運營機制。

一、什么是公共數(shù)據(jù)？

公共數(shù)據(jù)，是指公共管理和服務機構在依法履行公共管理職責或者提供公共服務過程中產(chǎn)生、處理的數(shù)據(jù)。包括但不限于各級行政機關、法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的事業(yè)單位和社會組織，以及郵政、通信、水務、電力、燃氣、熱力、公共交通、鐵路等公共事業(yè)運營單位在履職過程中采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源。

公共數(shù)據(jù)的開放和利用對于提升政府透明度、促進經(jīng)濟社會發(fā)展和創(chuàng)新具有重要意義。

二、公共數(shù)據(jù)運營現(xiàn)狀

1、公共數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)仍不健全

由于數(shù)據(jù)涉及安全性，存在巨大的應用風險，因此合理的法規(guī)政策是推進公共數(shù)據(jù)開放的法治基礎和重要依據(jù)，只有基礎牢固才能使數(shù)據(jù)開放走得遠、走得穩(wěn)。雖然各地方出臺了與數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)開放相關的法規(guī)政策，明確了對公共數(shù)據(jù)開放工作的相關要求，但作為一項新興的交易資產(chǎn)，目前依然缺少國家層面的以及更為完善可行的法規(guī)政策。

2、數(shù)據(jù)供給不足，數(shù)據(jù)質(zhì)量有待提升

在數(shù)據(jù)開放范圍上，目前各地政府開放的數(shù)據(jù)大多為政府各職能部門，以及履行公共管理和服務職能的事業(yè)單位開放的政府數(shù)據(jù)，來自國企、事業(yè)單位、民企、外企與社會組織等社會主體的數(shù)據(jù)集雖然也開始在數(shù)據(jù)開放平臺上出現(xiàn)，但總體開放數(shù)量仍然很低。

在數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，數(shù)據(jù)質(zhì)量直接影響用戶對開放數(shù)據(jù)的利用體驗，甚至關系到公眾對于政府的信任程度，是決定開放數(shù)據(jù)價值生成的關鍵因素之一?？傮w看，目前各地開放數(shù)據(jù)仍然普遍存在生硬格式轉化、碎片化、低容量、高缺失等質(zhì)量問題，部分數(shù)據(jù)集名稱表述不夠清晰或文字過長、過于復雜，難以被用戶理解。同時，在數(shù)據(jù)集持續(xù)更新方面，已經(jīng)開放的數(shù)據(jù)集的持續(xù)更新比例較低。

3、數(shù)據(jù)開放平臺功能及體驗有待加強

平臺是數(shù)據(jù)開放的樞紐，數(shù)據(jù)開放平臺連接了數(shù)據(jù)供需兩端，是公共數(shù)據(jù)開放績效得以體現(xiàn)的重要載體。但目前大部分公共數(shù)據(jù)開放平臺在功能和服務上仍非常有限，以數(shù)據(jù)展示和查詢?yōu)橹鳎脚_體驗和交互方面也有待改進。很多數(shù)據(jù)開放平臺難以實現(xiàn)高效而持續(xù)地運營，存在數(shù)據(jù)質(zhì)量低、數(shù)據(jù)造假、模板式回復、開放程度低、供數(shù)不穩(wěn)定、更新慢等問題，存在較大的改進空間。

三、公共數(shù)據(jù)運營參與方

公共數(shù)據(jù)授權運營是一項具有系統(tǒng)性、復雜性的新生業(yè)態(tài)，涉及到數(shù)據(jù)要素高質(zhì)量供給、數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用、數(shù)據(jù)要素市場流通三大環(huán)節(jié)。可以將其想象成一個平臺生態(tài)模式，主要由數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)運營方、數(shù)據(jù)使用方構成一個雙邊的平臺關系。

1、數(shù)據(jù)提供方

數(shù)據(jù)提供方是數(shù)據(jù)提供單位，有責任確保數(shù)據(jù)安全，并定期維護和更新高度可利用和具有價值的數(shù)據(jù)資源，并將其納入授權運營范圍。目前各地方授權模式有兩種，一是，統(tǒng)一授權，即全市僅由一個唯一授權方對被授權方予以授權，無論是市政府直接授權（例如溫州）還是代表機構授權（例如杭州）都是統(tǒng)一授權；二是，多軌授權，例如濟南市典型的多軌授權，其通過大數(shù)據(jù)管理機構開展綜合授權，而通過數(shù)據(jù)提供單位開展分領域授權。北京市的專區(qū)機制，也偏向于多軌授權的模式。

從平臺角度來看，公共數(shù)據(jù)被授權機構即代表了數(shù)據(jù)提供方，其在獲取對應授權的情況下，可以根據(jù)相應的需求對數(shù)據(jù)進行使用、流轉等操作。

2、數(shù)據(jù)運營方

數(shù)據(jù)運營方是公共數(shù)據(jù)運營工作的實際執(zhí)行者，其主要職責是構建好公共數(shù)據(jù)平臺功能和生態(tài)，吸引更多合作伙伴參與到平臺之中，并且在平臺中高效、便捷地發(fā)布數(shù)據(jù)產(chǎn)品和開展業(yè)務，并最終實現(xiàn)整個生態(tài)的良性發(fā)展。公共數(shù)據(jù)運營方的職能可總結為以下三個方面：

① 搭建穩(wěn)定便捷的公共數(shù)據(jù)平臺及生態(tài)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的供給、開發(fā)和流通的一體化貫通

② 擴大公共數(shù)據(jù)供給規(guī)模，拓展公共數(shù)據(jù)應用場景

③ 制定安全規(guī)范的數(shù)據(jù)交易流通體系和高效穩(wěn)定的數(shù)據(jù)運營體系

3、數(shù)據(jù)使用方

數(shù)據(jù)使用者是指基于數(shù)據(jù)流通技術，對數(shù)據(jù)擁有者的數(shù)據(jù)進行加工、使用，從數(shù)據(jù)提供者獲取流通數(shù)據(jù)使用權，直接開展非身份識別下的數(shù)據(jù)利用，也可以基于數(shù)據(jù)對象主體的同意或者相關法律來識別并使用數(shù)據(jù)。其可以是自然人、法人和非法人組織。

四、公共數(shù)據(jù)運營模式淺析

目前公眾數(shù)據(jù)的授權模式是由政府在主導，但授權之后的運營是由公共數(shù)據(jù)運營方（大數(shù)據(jù)集團公司）制定和推動，因此本模塊探討的是公共數(shù)據(jù)在市場化及應用層面的一些可能的商業(yè)模式，也就是公共數(shù)據(jù)運營方的市場化策略和方向。

1、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估

數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者資產(chǎn)上架平臺前，提供數(shù)據(jù)資產(chǎn)的評估服務，如安全合規(guī)評估、資產(chǎn)化程度評估等。

2、數(shù)據(jù)平臺建設

幫助數(shù)據(jù)產(chǎn)品或者資產(chǎn)上架到數(shù)據(jù)交易平臺，并提供宣傳推廣渠道，同時具備數(shù)據(jù)產(chǎn)品或資產(chǎn)使用過程中的售后服務、數(shù)據(jù)等功能。

3、數(shù)據(jù)交易撮合

為不具備運營能力的數(shù)據(jù)提供方提供數(shù)據(jù)經(jīng)紀人或者平臺代運營等服務，半托管或者完全托管。

4、數(shù)據(jù)人才培訓

提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品化或資產(chǎn)化相關培訓課程，培養(yǎng)數(shù)據(jù)相關人才。

五、公共數(shù)據(jù)運營板塊與工作

公共數(shù)據(jù)運營平臺的工作開展，可以從以下四個板塊展開：

1、數(shù)據(jù)生態(tài)資源建設

數(shù)據(jù)運營方作為雙邊交易的中間服務商，應從兩邊豐富平臺生態(tài)，一邊是豐富的數(shù)據(jù)資源，另一邊是豐富的用戶資源，兩者促進又生成豐富的場景資源。數(shù)據(jù)資源與用戶資源是一個相輔相成的關系，提供的數(shù)據(jù)越多，用戶也就越多；用戶越多，需求也就越豐富，那么也將促進數(shù)據(jù)資源的豐富。

2、數(shù)據(jù)平臺能力建設

一個功能完善的數(shù)據(jù)平臺，需要構建好技術環(huán)境和政策環(huán)境，吸引更多合作伙伴參與到平臺之中，并且在平臺中高效、便捷地發(fā)布數(shù)據(jù)產(chǎn)品和開展業(yè)務，并最終實現(xiàn)整個生態(tài)的良性發(fā)展。

在平臺功能方面，也應保證平臺功能的持續(xù)更新、良好的用戶體驗、友好高效的運營服務等，貫徹到數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易的整個生命周期過程中。

3、數(shù)據(jù)社區(qū)搭建

數(shù)據(jù)社區(qū)一方面是對數(shù)據(jù)知識及問題的沉淀與分享，另一方面是為數(shù)據(jù)供需雙方提供一個開放的交流互動的平臺。同時，為平臺帶來流量和活力，傳遞平臺影響力，最終促進平臺的交易與轉化。

4、服務機制與規(guī)則的建設

運營服務機制與規(guī)則的建設對外可以提供良好的客用戶服務和體驗，對內(nèi)可以指導運營成員行為標準，提高平臺的運營效率和滿意度，降低平臺運營成本。

六、公共數(shù)據(jù)運營難點與困境

公共數(shù)據(jù)授權運營在探索中逐步成熟，在試點上初見成效，已經(jīng)成為充分開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的必然選擇。但同時，作為新生業(yè)態(tài)，全國各地在探索公共數(shù)據(jù)授權運營的過程中也遇到了重重難點。

1、面對未知的挑戰(zhàn)，規(guī)則難制定

制定遵循客觀規(guī)律、符合實際需求、易于理解操作的規(guī)則，是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權運營規(guī)范有序、可持續(xù)發(fā)展的前提條件。但由于可參考經(jīng)驗較少、各地情況不同、數(shù)字鴻溝較大，現(xiàn)大部分地區(qū)采取謹慎觀望態(tài)度，制定的數(shù)據(jù)條例和管理辦法并未及時跟進配套實施方案，同時在實踐各環(huán)節(jié)缺乏科學統(tǒng)一的標準。

2、面對信任的屏障，意識難轉變

受傳統(tǒng)科層級體制文化的影響，政府機構對于數(shù)據(jù)授權運營存在顧慮。一方面擔心數(shù)據(jù)授權運營過程中可能存在數(shù)據(jù)泄漏風險，損害國家和公眾利益。另一方面擔心數(shù)據(jù)授權運營會影響本部門的權力運行。在傳統(tǒng)固有思維的影響下，實際工作推動難度大。

3、面對利益的較量，權益難劃分

公共數(shù)據(jù)授權運營，在涉及數(shù)據(jù)提供方、數(shù)據(jù)加工方、數(shù)據(jù)使用方等多方利益的同時，由于其天然的公共屬性，還會影響廣大群眾的利益。目前，公共數(shù)據(jù)尚未完成確權，怎樣界定權利義務、怎樣進行收益分配、怎樣維護人民利益，成為下一步開展公共數(shù)據(jù)授權運營亟需解決的難題。

4、面對安全的威脅，技術難突破

在數(shù)據(jù)竊取技術不斷升級、數(shù)據(jù)泄漏事件頻發(fā)的情況下，確保個人隱私和公共安全是公共數(shù)據(jù)授權運營的基本前提。當前，尚處于公共數(shù)據(jù)授權運營工作的初期，各級政府機關、事業(yè)單位所掌握的數(shù)據(jù)安全防護技術水平還比較低，大部分單位存在數(shù)據(jù)安保設施配備不齊全、技術研發(fā)投入不足、安全防護技術人員欠缺等情況。

引用參考：

①《經(jīng)濟縱橫》2024年第1期，鄭 磊，劉新萍.我國公共數(shù)據(jù)開放利用的現(xiàn)狀、體系與能力建設研究[J].經(jīng)濟縱橫，2024（1）：86-92.

② 華泰 | 數(shù)字經(jīng)濟系列：數(shù)據(jù)要素商業(yè)模式探討（一）